Pour évaluer, développons de nouveaux savoir-être
Définition et limites
Pour la Cour des Comptes, « l’évaluation d’une politique publique a pour objet d’apprécier l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre. Elle concourt à l’amélioration de la décision et va souvent de pair avec la prospective ou la programmation. C’est un outil d’aide à la décision et de management mais aussi un moyen de communication de l’action publique. »
Cette définition consiste à étudier la performance opérationnelle d’une politique : Est-elle conforme à ce qui avait été décidé ? Est-elle efficace ? Est-elle efficiente ?… Toutes ces questions évidemment sont importantes et font partie du champ de l’évaluation. Mais elles amènent souvent à des dérives si l’on regarde les choses ‘par le petit bout de la lorgnette’.
Citons en trois :
- La réduction de la réalité à un chiffre : plutôt que d’évaluer la politique, on évalue une série d’indicateurs, quitte à perdre de vue l’intention initiale.
- Le tropisme de la performance budgétaire qui revient à considérer que seuls les éléments qui ont un prix ont de la valeur. Un monde où ce serait le cas serait certainement un monde invivable.
- L’incapacité à saisir la complexité, à ignorer les effets secondaires, à oublier de considérer les effets non prévus (positifs ou non), à considérer la cohérence avec d’autres politiques interdépendantes.
Ces dérives desservent les démarches naissantes d’évaluation. Nous pensons que l’évaluation est effectivement une pratique qui permettrait de relever le triple défi auquel les collectivités sont confrontées, mais à condition de poser trois prérequis essentiels que nous présentons ci-après.
Discerner ce qui « fait valeur »
Au-delà de la performance opérationnelle (quoi, combien, comment ?) d’une intervention publique, l’évaluation doit s’intéresser à l’intention «politique» (pour quoi ?) ainsi qu’à l’intention «sociétale» (pour qui ?). Autrement dit, elle porte un regard élargi et complémentaire sur la performance interne à la Collectivité (« bien faire les choses ») et la performance externe (« faire des bonnes choses »). L’évaluation permet de réintégrer la question du sens des politiques publiques, de leur utilité sociétale, et ce faisant, de réarticuler les dimensions des moyens et des fins.
Mener l’évaluation d’une politique devrait donc consister à organiser le débat pour permettre de discerner les bénéfices de cette politique, ses effets positifs (bene/bien) des « maléfices », ses effets nuisibles (mal/mauvais). Et puis bien sûr, il y a les zones de doutes. Est-ce bénéfique ? Ou non ? Pour qui ?… La complexité et le caractère transverse de la plupart des politiques devraient inciter les acteurs à mettre en lumière les zones d’ombre et à les considérer comme des lieux dans lesquels peuvent se cacher des opportunités.
Organiser ce type de délibération ne s’improvise pas et requiert des compétences nouvelles pour éviter les pièges multiples : tomber dans le champ de la morale (bien ou mal), plutôt que celui de l’éthique (bon ou mauvais), ignorer ou exacerber les désaccords sans pour autant les clarifier, pratiquer l’analyse plutôt que le discernement, porter un regard d’expert en oubliant la délibération citoyenne…
Pour autant, et malgré ses difficultés de mise en œuvre, si l’évaluation consiste à discerner les « forces de vie » d’une politique, elle devient de-facto indissociable de sa « mise en mouvement », et donc de sa mise en œuvre.
Définir et piloter, à fin d’évaluer
Trop souvent, l’évaluation est prise comme une « pensée après coup ». Une fois le projet mis en œuvre, que ses résultats commencent à être visibles, on pense à l’évaluation. C’est évidemment trop tard pour bien faire. Pour être pertinente, la préoccupation de l’évaluation doit être présente lors de la conception même de la politique et du projet de mise en œuvre : concevoir la politique pour qu’elle soit évaluable.
Cette prise en compte de l’évaluation lors de la phase de définition d’une politique, non seulement rendra l’évaluation plus facile, mais aussi permettra d’améliorer sensiblement la mise en œuvre de la politique elle-même en imposant l’analyse détaillée des finalités attendus, ainsi que des effets éventuellement indésirables. En outre, elle permettra d’identifier les signes avant-coureurs permettant de juger du bien-fondé des décisions prises, comme les petites bulles qui se forment au fond d’une casserole sur le feu présagent de l’ébullition à venir et permettent à qui sait observer d’agir en conséquence.
La qualité d’une démarche d’évaluation est donc conditionnée par l’expression en amont, d’une intention claire et explicite, et par l’existence de données permettant de mesurer ensuite l’atteinte des objectifs. En amont de l’évaluation, les effets d’une politique doivent être explicités et hiérarchisés, depuis les réalisations jusqu’aux résultats et impacts attendus, de même que soient formalisés les éléments d’information nécessaires à la mesure de ces effets. Ces remarques peuvent sembler de simple bon sens, mais la pratique des collectivités montre que c’est rarement le cas, d’où la réticence des élus à s’engager dans des démarches d’évaluation qui montreront les faiblesses des politiques qu’ils ont décidées.
Un cadre de référence pour l’adoption ou révision d’une politique doit être constitué des éléments suivants :
- La raison d’être de la politique, à savoir le constat précis qui justifie l’action et son calendrier ;
- Les différents niveaux d’objectifs poursuivis et leur hiérarchisation (stratégiques, intermédiaires et opérationnels), les actions menées et les moyens alloués ;
- Les enjeux de la politique correspondant à l’utilité sociétale (les éléments de « valeur » au sens énoncé ci-dessus) ;
- Le système de suivi mis en place, et en particulier les indicateurs de réalisation, de résultat (effets directs et immédiats) et d’impact (effets à long terme) correspondants aux différents niveaux d’objectifs visés par la politique.
L’évaluation exige donc la capacité à fixer avec rigueur et en amont, le cadre de référence de la politique concernée, tout en surveillant sa cohérence avec le contexte qui est par nature en constante évolution. Cette souplesse dans la prise en compte de l’environnement et cette rigueur dans l’exécution du déploiement de la politique est un équilibre difficile, mais indispensable à trouver.
Allier évaluation et démocratie
L’évaluation de l’action publique constitue un volet essentiel de la gouvernance démocratique puisqu’elle permet au politique de rendre son action plus lisible et plus transparente, et au citoyen d’exercer sa capacité de contrôle. Au-delà de cela, l’évaluation est également un moyen pour permettre au citoyen de s’exprimer en participant au processus évaluatif, ou à l’énonciation du jugement évaluatif. Cependant, pour y parvenir, il est nécessaire d’inventer les conditions opérationnelles d’un exercice réellement participatif de la démocratie. On ouvre ici un champ très vaste, riche de multiples expériences, mais encore largement inabouti en terme méthodologiques.
Il est incontestablement nécessaire et urgent d’ouvrir ce chantier méthodologique sous peine de voir les citoyens s’éloigner encore un peu plus de la chose publique. Cela implique de traiter les sujets particulièrement sensibles que sont :
- La clarification et le traitement des désaccords. Citons à ce propos un extrait de Patrick Viveret[1] « Ce n’est pas le désaccord qui est dangereux dans un échange, c’est le malentendu et le procès d’intention. Construire des désaccords, c’est réussir à se mettre d’accord sur les objets de désaccord […] Lorsque plusieurs protagonistes d’un débat réussissent à cerner l’objet de leurs désaccords, ils ont le sentiment d’un progrès réel dans la qualité de leur discussion et d’un enrichissement de leurs connaissances mutuelles ».
- La transformation du regard. La capacité à porter un regard positif, c’est-à-dire qui porte sur les aspirations et non seulement sur les critiques est essentielle pour mener à bien des élaborations collectives et participatives. « Etre plein d’espoir quand ça va mal ne relève pas simplement du romantisme. Cela vient de ce que l’histoire des hommes n’est pas seulement celle de la cruauté mais aussi celle de la compassion, du sacrifice, du courage et de la gentillesse. Ce que nous choisissons de mettre en avant dans cette histoire complexe détermine nos vies. Si nous ne voyons que le pire, nous détruisons notre capacité à agir »[2].
- L’organisation de la délibération citoyenne. Une fois les savoir-être ci-dessus acquis, l’acquisition de techniques nouvelles est nécessaires afin d’assurer la délibération par une large assemblée (physique ou virtuelle). Les outils et méthodologies existent. Gardons-nous de croire qu’il s’agit uniquement des simples techniques à déployer : là encore, ces techniques ne sont efficaces que lorsqu’elles s’appuient sur des comportements et des savoir-être particuliers.
- Les gouvernances collaboratives. « Les gouvernances collaboratives ne se décrètent pas. Elles se construisent petit à petit, au fur et à mesure des rencontres et de l’avancée des réflexions et des projets. […] Plusieurs ingrédients doivent être rassemblés pour obtenir ce type de gouvernance »[3] : forte impulsion politique, assemblée qui débat et pilote, gouvernances opérationnelles, mobilisation effective d’acteurs économiques et sociaux, ingénierie de qualité, système d’évaluation simple et participatif.
Ce changement de paradigme est tellement profond qu’il est à la fois l’enjeu essentiel et le plus ardu du changement à opérer : il nécessite à la fois l’apprentissage de nouveaux savoir-faire, mais également de nouveaux savoir-être.
[1] Patrick VIVERET, Reconsidérer la richesse, Editions de l’Aube, 2010
[2] Howard ZINN, Désobéissance civile et démocratie : Sur la justice et la guerre, Editeur Agone, 2010
[3] Ouvrage collectif, Nouvelles gouvernances, nouveaux territoires : Dix-huit enquêtes sur le dialogue urbain-rural, Caisse des Dépôts, 2009
